Ahmet Atıl Aşıcı / Doç. Dr. İTÜ; 2020-2021 / IPM-Mercator Araştırmacısı

Aralık 2019 tarihinde Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen, Avrupa Yeşil Düzeni (AYD) isimli kalkınma programını duyurdu. İsmindeki ‘yeşil’den ötürü sadece ekolojik kaygılara sahipmiş gibi algılansa da, içeriğine bakıldığında hayatın her alanını dönüştürmeyi amaçlayan bir program var karşımızda.

Avrupa Birliği’ni (AB) 2050’de iklim-nötr bir bölge haline getirme hedefi ön planda olsa da AYD ile, zaten bir süredir devam etmekte olan, enerji ve ulaştırma sistemlerinin karbonsuzlaştırılması, doğrusal ekonomik yapıdan döngüsele geçilmesiyle kaynak etkinliğinin artırılması, tarladan çatala bir gıda sisteminin kurulması, ekolojik dengeyi mahveden kirli üretimin sonlandırılması ve son olarak tüm bu hedeflerin gerektirdiği dönüşümün adil biçimde gerçekleştirilmesi amaçlanıyor.

Bu kapsamda bir dönüşüme, halkları ve üye ülke hükümetlerini ikna etmek uzun bir hazırlık sürecini gerekli kılar. Nitekim, AB de iklim değişikliği ve çevre kirliliği hassasiyetlerinin arttığı 1990’lı yıllardan bu yana uygulamaya soktuğu farklı düzenlemelerle bu dönüşümün altyapısını hazırlamaktaydı. İmalat sanayiindeki sera gazı emisyonlarını sınırlandırmak için Emisyon Ticaret Sistemi (ETS) 2005’te, aletlerin enerji verimliliğine dair eco-design düzenlemeleri 2008’de, binaların enerji performansına ilişkin düzenlemeyi 2010’da, düşük emisyonlu ulaştırma stratejisini 2016’da hayata geçirilmişti.

2019’da AYD’nin, üye ülkelerin desteğini alarak uygulamaya konmasında 2008 Küresel Krizi’nden alınan derslerin de payı büyüktür. ‘İkinci Büyük Buhran’ olarak anılan kriz sonrası ortaya atılan Yeşil Yeni Düzen (Green New Deal; YYD), yaşananın sadece ekonomik/finansal bir kriz olmadığını, artan yoksulluk ve işsizlikle toplumsal, iklim değişikliğiyle ekolojik boyutlara sahip bir krizle karşı karşıya olduğumuz tespitini yapıyordu. Dolayısıyla ekonomilerini krizden çıkarmaya çalışan hükümetlere, düzenleyecekleri teşvik programlarını bu hedefler doğrultusunda, yani toplumsal ve ekolojik sürdürülebilirliği hedefleyerek oluşturma çağrısında bulunuyordu.

Halktan da büyük destek alan bu çağrılar, AB, Güney Kore, Çin ve ABD gibi ülkelerde, kısmen de olsa, karşılık buldu. Türkiye’nin de aralarında bulunduğu kimi ülkeler ise mevcut fosil-yoğun ekonomik yapıları teşvik etmeye devam etti. 2021 itibariyle geriye dönüp baktığımızda haklı çıkanların, ilk gruptaki ülkeler olduğunu görüyoruz. 2008 krizine karşı temiz teknolojileri teşvik eden Çin, bugün, güneş enerjisi teknolojilerinde dünya lideri oldu; bu yatırımlarla ucuzlayan yenilenebilir enerji sistemleri sayesinde 2060 itibariyle karbon-nötr olacağını açıklayabildi. Yine 2008’de, elektrikli otomobil-batarya inovasyonlarını teşvik eden ABD, bugün elektrikli otomobil piyasasında dünya lideri konumunda; bu sayede elektrikli otomobiller geniş halk kesimlerine ulaşabildi. AB ise bu dönemde uyguladığı teşvik programlarıyla fosile dayalı yapısını hızla dönüştürdü.

Burada dikkat edilmesi gereken bir nokta da iklimle uyumlu teşvik programları için ekonomik büyümeden feragat edilmediği gerçeğidir. İşte yukarıda bahsettiğim ‘uyanış’ da buydu. Ekonomik yapıyı iklimle ve toplumsal hedeflerle uyumlu hale getirmek, bu çağda ekonomik büyüme için de tek çıkar yol haline geldi. Bir diğer ifadeyle, bugün AB, ABD ve Çin gibi küresel ekonomik güçler karbon-nötr bir dönüşüme girdilerse bu, hükümetlerinin ya da iş çevrelerinin aniden ekolojik bir hassasiyete kapılmalarından dolayı değil, mevcut şartlar altında ekonomik refahı sürdürmenin başka yolunun kalmamış olmasındandır.

Türkiye’nin ‘Yeşil Ekonomik Dönüşüm’e ihtiyacı var
“Türkiye bütün bu gelişmeleri nasıl okuyor ve nasıl bir pozisyon alıyor? Bu soruya olumlu bir cevap vermek ne yazık ki mümkün değil. Kyoto görüşmeleri sırasında OECD üyesi olarak gelişmiş ülke listesine girmiş bulunan Türkiye o tarihten beri ‘iklim yardımı’ alamadığından haklı olarak yakınmakta. Ancak, son 20 yıldır iklim müzakeresini “Türkiye hangi listede olmalı?” tartışmasının ötesine taşıyamamış ve Türkiye’ye çok zaman kaybettirmiş mevcut yaklaşımın acilen değişmesi gerekiyor. Aynı şekilde, yanlış bir algıyla ekolojik hassasiyetleri zengin ülkelerin lüksü olarak görüp, fosil temelli ekonomiyi daha da derinleştiren politikalar Türkiye’yi 2018’den beri ağırlaşan derin bir ekonomik buhranın içine çekmiştir. 2012’de açıklanmış Vizyon 2023 hedeflerinin tutturulması bir yana, Türkiye makroekonomik göstergelerde, işsizlik/yoksulluk oranlarında 2012’nin bile gerisine düşmüş durumdadır. Türkiye ekonomisinin yeni bir hikâyeye ihtiyacı var. AB, ABD ve Çin’in tercihleriyle olgunlaşan/dayatılan Küresel İklim Rejimi altında tek çıkar yol Türkiye’nin de bir Yeşil Ekonomik Dönüşüm programı açıklamasıdır.

Bu yazıda bu dönüşümün vaat ettiği fırsatları ve ona karşı direnmenin içerdiği riskleri tartışacağım. Öncelikle AYD’nin etki kanallarını kısaca belirtmek istiyorum.

AB AYD Türkiye ekonomisine nasıl etki edecek?
AYD sadece AB ülkelerini değil, AB ile ticari, finansal ve siyasi ilişkide olan tüm ülkeleri etkileyecek. Bu etkilerin iki kanal üzerinden gerçekleşmesi beklenmektedir. Bunlardan ilki Sınırda Karbon Uyarlama (SKU) mekanizması, ikincisi ise Döngüsel Ekonomi (DE) düzenlemeleridir.

‘Sınırda Karbon Uyarlaması’ mekanizması
Kısaca bahsetmek gerekirse, SKU ile AB 2022 itibariyle AB sınırını geçen ihracat ürünlerinin içerdiği karbonu AB ETS uygulamasına paralel biçimde fiyatlandırmaya başlayacak. Mekanizmanın ne şekilde uygulanacağı ve olası senaryolar için Aşıcı (2021)’e bakılabilir.(1) Beklentiler, ilk etapta karbon ve enerji-yoğun elektrik, demir-çelik, alüminyum, çimento-cam-seramik, kağıt gibi sanayilerin Kapsam 1 (ve belki Kapsam 2) emisyonlarının fiyatlandırılacağı olsa da, süreç içerisinde (AB 2050 iklim-nötr hedefiyle uyumlu biçimde) diğer sektör ihracatlarının da kapsam altına alınacağı beklenmektedir. TÜSİAD (2020)(2) çalışmasında 24 sektörlü Türkiye ekonomisinin 2018 yılında AB28 pazarına yaptığı ihracatın içerdiği karbon sebebiyle sınırda ödeyeceği tutarın sektörlere nasıl yansıyacağı hesap edilmiştir. Şekil 1’den görüleceği üzere ihraç ürünleri üretirken salınan ton CO2e başına 30 ya da 50 avro ödenmek zorunda kalınırsa, bundan en çok çimento-cam-seramik, elektrik, demir-çelik ve kimya sektörlerinin etkilenir. Örneğin, çimento-cam-seramik grubu, AB28 pazarından kazandığı her 100 avro ihracat gelirinin 13-22 avrosunu AB ETS sistemine geri ödemek durumunda kalacaktır. Tekstil ve hazır-giyim sektörleri için bu rakamlar  yüzde 0.8-1.4 arasında değişmektedir.

Tekstil, otomotiv gibi Türkiye’nin ihracat gücü yüksek sektörleri için bu rakamlar önemsiz görülebilir. Ancak bu yanlış bir çıkarım olacaktır, zira kısa bir süre önce 30 avro olan karbon fiyatı günümüzde 40 avroya tırmanmış durumdadır. SKU’nun devreye girmesiyle bu fiyatın çok daha hızlı biçimde artacağı öngürülmektedir. Öte yandan tekstil-hazır giyim ve otomotiv gibi sektörler için AYD’nin getirdiği esas risk, döngüsel ekonomi düzenlemeleri bağlamında ortaya çıkacaktır.

‘Döngüsel Ekonomi’ düzenlemeleri
İçinde yaşadığımız ekonomik sistem hammaddeleri işleyip üreten, tüketiciye sunan ve sonra çöp olarak gömen ya da yakan doğrusal bir sistemdir. Ne var ki, bugün yaşamaya başladığımız (nadir toprak elementleri vd.) malzeme kıtlıkları, doğrusaldan döngüsel bir yapıya dönüşümü zorunlu kılıyor.

Döngüsel ekonomi, dar bir bakışla, geri-dönüşüm olarak algılansa da AYD belgelerinde çok daha kapsamlı bir biçimde karşımıza çıkmaktadır. SKU’ya benzer biçimde, çok yakın bir gelecekte AB pazarına ihraç edilecek ürünlerin yepyeni birtakım standartları karşılaması beklenecektir.

SKU’nun aksine, eco-design ve tekstil sektöründe etiketleme düzenlemelerinin uzun bir süredir devam etmekte olması nedeniyle sektörlerimizin, DE düzenlemelerine görece hazırlıklı yakalanacağı düşünülebilir. Ne var ki, DE düzenlemeleri eco-design ve etiketlemelerin kapsamını hızla genişletecek, yepyeni ürün standartlarını şart koşabilecektir. Tekstil ve hazır giyim sektöründe bu dönüşüm halihazırda hissedilmektedir. Yabancı firmalara fason iş yapan tesisler asgari geri-dönüşümlü malzeme kullanma, malzeme dayanıklılığı, atığı önleyici tam-zamanlı üretim modeline geçme gibi ek şartlara tabi olmaya başlamıştır. AB pazarını kaybetme lüksü yoksa, bu dönüşümlere bir an önce geçilmesinde fayda vardır.

Nasıl bir yeşil dönüşüm?
Yukarıda da bahsedildiği üzere SKU ve DE, AB pazarını önemseyen Türkiye ihracatçı sektörlerini karbon ve malzeme etkinliği temelinde bir dönüşüme zorlamaktadır. Ancak teknik, hukuki ve mali olarak ele alındığında bu, tesislerin/şirketlerin tek başına altından kalkabilecekleri bir yük değildir. Örneğin, SKU altında tesislerin kullandığı elektrik kaynaklı Kapsam 2 emisyonları ele alalım. Sağdaki şekilde sektörlerin AB28 pazarına ihracat yaparken elektrik sektöründen kullandığı elektriğin sebep olduğu emisyonlar gösterilmektedir (turuncu barlar). Tekstil sektörünün Kapsam 1 emisyonu 0.2 Mt CO2e iken, Kapsam 2 emisyonu 1.7 Mt CO2e olarak hesaplanmıştır. Bunu 30 avro ile çarptığımızda sırf Kapsam 2 emisyonları için tekstil ihracatçısının AB sınırında ödeyeceği tutar 51 milyon avrodur.

Elektriğin karbon-yoğunluğu sebebiyle diğer 22 sektörün katlanacağı toplam maliyet 180 milyon avrodur. Bunlar ciddi maliyetlerdir ve zaman içinde hızla yükselebilecektir. Kapsam 2 maliyetlerin düşmesi için tesislerin önünde iki seçenek vardır. İlki, her tesisin kendi yenilenebilir enerji üretimine geçmesi (otoprodüksiyon), ikincisi ise bir plan dahilinde Türkiye elektrik sektörünün dekarbonizasyonunun yapılmasıdır. Doğaldır ki, her tesisin kendi elektriğini üretmesi toplamda oldukça maliyetli bir iştir, buna gerek de yoktur.

Dolayısıyla, Türkiye’nin AYD’ye uyum konusunda atacağı ilk adımın ya da dönüşümün ilk adresinin, elektrik sektörü olmasında fayda vardır (SHURA, 2020)(3). Buna karbon-yoğun elektrik sektörünün direneceğine şüphe yoktur. Ne var ki, mevcut fosil yoğunluğu ile elektrik sektörünün diğer sektörlere yüklediği maliyet de göz önünde bulundurulmalı ve ortak çıkarlar merkezinde bir çözüm üretilmelidir.

Tekstil sektöründe DE kaynaklı risklerden biri üretilen ürünlerde kullanılması gereken asgari geri-dönüştürülmüş malzeme şartıdır. Türkiye’de ikincil (geri-dönüştürülmüş) kaynak piyasasının hızlı bir şekilde derinleştirilmesi, yasal mevzuat yanında altyapı yatırımlarının da hızlı biçimde yapılması gerekmektedir. Burada yerel yönetimler ve merkezi hükümetin oynayacağı önemli roller mevcuttur. Halihazırda Sürdürebilir Kalkınma Derneği (SKD)-Türkiye’nin başını çektiği, atık üreten tesisler ile bunları girdi olarak kullanacak tesisleri eşlemeyi sağlayan  Materials Marketplace projesi (4) dikkat çekicidir.

Dönüşümün maliyeti nasıl düşürülür?
Her dönüşüm, hele ki AYD’ye uyumun kapsamı düşünüldüğünde yukarıda bahsedilen dönüşüm firmaların tek başlarına altından kalkamayacağı kadar yüksek olabilir. Bu konuda atılabilecek adımlar bulunmaktadır. Türkiye 39 OECD ülkesi ve partner ülkeler içerisinde GSYH’sına oranla en yüksek çevresel vergi toplayan ikinci ülkedir.(5) Özellikle akaryakıt/doğalgaz tüketiminden alınan vergiler çok yüksek olmasına rağmen bu gelirler çevre alanında harcanmamaktadır. Şirketlerin ve hane halklarının cebinden çıkan ve GSYH’nın yüzde 4’üne varan bu kaynak adilane biçimde sektörlerin dönüşümü için kullanılabilir.

İkinci bir kaynak da kurulması düşünülen Türkiye Emisyon Ticaret Sistemi gelirleridir. AB ETS mevzuatında toplanan gelir üye ülkelere en az yüzde 50’sini yeşil dönüşüm alanında kullanılmak şartıyla geri ödenmektedir. Başarılı olan bu uygulamada ülkeler gelirlerin yüzde 70’ten fazlasını harcamayı rasyonel bulmuşlardır. Türkiye ETS sistemi de benzer bir yöntem izleyerek sektörlerden toplayacağı karbon gelirlerini, başka alanlarda kullanmak yerine, tekrar sektörlere dönüşüm şartıyla iade edebilir.

Bir üçüncü kaynak ise Yeşil İklim Fonu gibi küresel iklim fonlarıdır. Ancak, göreli olarak ucuz ve kolay-erişilebilir bu fonların Türkiye’ye akmasının önündeki en büyük engel, izlediğimiz mevcut iklim politikasıdır. Türkiye Paris Anlaşması’nı parlamentosunda onaylamayan altı ülkeden biri olarak bu kaynaklardan mahrum kalmaktadır. Paris Anlaşması’nın onaylanmamış olması AB ile ilişkileri de kötü etkilemektedir.

Yeni bir uluslararası rejime ilerlerken
2015 Paris Anlaşması yeni bir dönemin habercisidir. AB ve ardından Çin’in yakın bir gelecekte iklim-nötr hedefleri koyması, ABD’nin Paris Anlaşması’na dönmekle kalmayıp, AYD benzeri programları ciddi biçimde düşünmeye başlaması bu yeni uluslararası rejimin doğum emareleri olarak görülebilir. Bu yeni rejime uyum sağlayanlar kazanacak, ayak direyenler ise günden güne artan ekonomik, siyasi maliyetlere katlanmak durumunda kalacaklar.

AYD’nin de gösterdiği gibi bu kapsamdaki bir dönüşümün başarıya ulaşabilmesi için katılımcı bir süreç yürütülmesi elzemdir. Sektör temsilcileri, işçi sendikaları, sivil toplum ve akademi gibi ilgili tüm paydaşların bu süreçte katkıları sunabilecekleri platformların kurulması hükümetin sorumluluğundadır.

Türkiye’nin vakit kaybetmeden bu dönüşüme başlaması ve bu dönüşümü adil biçimde gerçekleştirmesi kendi çıkarınadır.

(1) https://www.researchgate.net/publication/348306641_AVRUPA_BIRLIGI’NIN_SINIRDA_KARBON_UYARLAMASI_MEKANIZMASI_VE_TURKIYE_EKONOMISI

(2) https://www.researchgate.net/publication/344350271_Ekonomik_Gostergeler_Merceginden_Yeni_Iklim_Rejimi

(3) https://www.researchgate.net/publication/349395636_Salgin_sonrasinda_enerji_donusumu_ile_surdurulebilir_buyume

(4) http://www.skdturkiye.org/turkiye-materials-marketplace

(5) https://www.oecd.org/ctp/tax-policy/environmental-tax-profile-turkey.pdf